Практика Пензенского УФАС России показывает, что за истекший период 2022 года около 50 % выявленных Пензенским УФАС России нарушений антимонопольного законодательства, связано с нарушением законодательства РФ в сфере земельных отношений.

Количественные показатели по рассмотренным отделом контроля органов власти за истекший период 2022 года делам (материалам) о нарушении Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), в том числе, в сфере земельных отношений, приведены в Таблице 1:   

Таблица 1

Из приведенных в Таблице 1 показателей следует, что из 6 рассмотренных дел о нарушении антимонопольного законодательства, 3 дела связаны с нарушением земельного законодательства РФ.

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает предупреждение о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Так, из общего числа (9 предупреждений) выданных Пензенским УФАС России предупреждений о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, 3 предупреждения выданы органам местного самоуправления в связи с нарушением, в том числе, земельного законодательства РФ. 

Антимонопольным органом также рассматриваются жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации являются обязательными.

Так, в истекшем периоде 2022 года Пензенским УФАС России было рассмотрено в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции 92 жалобы, из которых на допущенные нарушения при организации и проведении торгов в соответствии с Земельным кодексом РФ - 14 жалоб (что составляет ок.15 % от общего числа рассмотренных жалоб), из них: обоснованных – 3 жалобы, необоснованных - 11 жалоб.

На отчетную дату антимонопольным органом за нарушения антимонопольного законодательства, а также порядка организации и проведения торгов в сфере земельных отношений, за истекший период 2022 года возбуждено и рассмотрено 3 административных дела, соответственно привлечено к административной ответственности: 3 – должностных лица, общая сумма административного штрафа составляет – 43 000 руб.

Кроме того, по 4 (четырем) фактам нарушений в сфере земельных отношений, установленных Пензенским УФАС России при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также при рассмотрении жалоб в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, материалы переданы должностному лицу Пензенского УФАС России для решения вопроса о привлечении к административной ответственности виновных лиц.

В настоящее время правоотношения по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Основным способом предоставления земельных участков в собственность или в аренду является проведение торгов в форме аукциона (пункт 1 статьи 39.3 и пункт 1 статьи 39.6 ЗК РФ).

Случаи предоставления земельных участков без проведения торгов в собственность установлены пунктом 2 статьи 39.3 ЗК РФ, в аренду – пунктом 2 статьи 39.6 ЗК РФ.

Статьями 39.11, 39.12 ЗК РФ установлен единый порядок, используемый при предоставлении земельных участков на торгах вне зависимости от целей предоставления таких земельных участков.

Основными нарушениями в данной сфере, выявляемыми антимонопольным органом при рассмотрении заявлений, материалов о нарушении антимонопольного законодательства и жалоб на нарушение порядка проведения торгов, являются:

1. непроведение аукциона на предоставление земельного участка в установленном порядке.

Допущенные нарушения квалифицированы Пензенским УФАС России по  статье 16 Закона о защите конкуренции.

Данной статьей установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (п.4 ст.16 Закон о защите конкуренции).

(Под хозяйствующим субъектом в рамках Закона о защите конкуренции понимается - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации)

В соответствии с положениями статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации торги представляют собой особый способ заключения договора, при котором договор заключается с лицом, предложившим наиболее высокую цену или лучшие условия исполнения договора. Процедура проведения торгов основана на состязательности хозяйствующих субъектов.

Непроведение торгов лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, а также предоставляет Арендатору/Покупателю земельного участка неконкурентные преимущества выходу на соответствующий товарный рынок по отношению к иным участникам товарного рынка.

Примеры:

а) В 2022 году Пензенским УФАС России было рассмотрено дело по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции (№ 058-01/16-343/2022), связанное с нарушением при предоставлении органом местного самоуправления в аренду хозяйствующему субъекту земельного участка.

Пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

В соответствии с подпунктом 31 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, арендатору, в отношении которого у уполномоченного органа отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, при условии, что заявление о заключении нового договора аренды указанного земельного участка подано этим арендатором до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды такого земельного участка.

Согласно части 5 статьи 9 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее – Закон № 101-ФЗ) в случае, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок.

В ходе рассмотрения дела установлено, что по заявлению хозяйствующего субъекта на основании подпункта 31 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ между органом местного самоуправления и данным субъектом заключен договор аренды земельного участка.

Вместе с тем, Договор аренды на данный земельного участка заключен с хозяйствующим субъектом впервые, что исключает возможность заключения договора аренды по вышеуказанному основанию.

Договор аренды земельного участка, заключенный с нарушением требований ЗК РФ, сторонами в ходе рассмотрения дела расторгнут.

  По результатам рассмотрения дела действия органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

б) Пензенским УФАС России было рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства (№ 058/01/16-890/2021), по результатам рассмотрения которого, действия органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, направленные на предоставление последнему права на строительство многоквартирного жилого дома в нарушение действующего законодательства, признаны нарушением статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них и (или) лицам, которым эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ, на праве оперативного управления.

Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.

Поскольку    исключительное    право    собственников    зданий    и сооружений    на    приобретение    в    собственность    или    в    аренду соответствующего земельного участка без проведения торгов обусловлено именно  нахождением  на  участке  объектов  недвижимости,  приобретение земельных  участков,  находящихся  в  государственной  или  муниципальной собственности,    на    которых    расположены    объекты    недвижимости, принадлежащие  на  праве  собственности  гражданам  или  юридическим лицам, имеет своей целью   обеспечение   возможности   эксплуатации   таких объектов недвижимости (статья 39.20 ЗК РФ, статья 271 ГК РФ).

По смыслу пункта 1 статьи 39.20 ЗК РФ, статьи 271 ГК РФ земельные участки могут быть предоставлены в аренду только для целей эксплуатации уже существующих зданий, строений и сооружений.

Поскольку объект капитального строительства и земельный участок, на котором он расположен, связаны между собой, цель предоставления земельного участка в аренду должна соответствовать назначению здания, сооружения, которые находятся на этом земельном участке.

Вид разрешенного использования земельного участка опосредован видом разрешенного использования, расположенного на нем объекта капитального строительства и должен соответствовать ему.

В ходе рассмотрения дела установлено, что Хозяйствующий субъект приобрел в собственность муниципальное имущество - здание и в последующем для эксплуатации данного недвижимого имущества на основании подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ без торгов получил в аренду земельный участок.

В последующем здание было снесено, снято с кадастрового учета, вид разрешенного использование предоставленного в аренду земельного участка изменен на вид - для строительства на данном участке многоквартирного дома.

Органом местного самоуправления в нарушение статьи 51 Градостроительного кодекса РФ и без учета того обстоятельства, что Хозяйствующий субъект имел право получить в аренду без проведения торгов земельный участок в соответствии с пп.9 п.2 статьи 39.6 ЗК РФ только для цели эксплуатации строений и сооружений, расположенных на нем, выдано последнему разрешение на строительство многоквартирного дома.

Вышеуказанные действия повлекли предоставление Хозяйствующему субъекту права на строительство многоквартирного дома на земельном участке в нарушение требований действующего законодательства, что предоставило застройщику неконкурентные преимущества по отношению к иным участникам товарного рынка, что привело (могло привести) к ограничению конкуренции на товарном рынке.

2. действия по перераспределению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности, в отсутствие правовых оснований

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 ЗК РФ (пункт 3 статьи 11.7 ЗК РФ).

Пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ установлены случаи и основания перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, а именно:

1) перераспределение таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;

2) перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков;

3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков;

4. земельные участки образуются для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, в том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Случаи перераспределения земель, предусмотренные пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ, не предполагают перераспределение земельных участков с целью увеличения площади существующего земельного участка в целях использования для осуществления предпринимательской деятельности.

Так, перераспределение земельных участков в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ возможно при одновременно наличии следующих условий:

- в результате перераспределения границы земельных участков должны приводиться в соответствие с утвержденным проектом межевания территории;

- целью перераспределения является исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы;

- площадь земельного участка, находящегося в частной собственности, увеличивается в результате перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ определяет вклинивание, вкрапливание, изломанность границ и чересполосицу как недостаток землепользования, наличие которого препятствует образованию и рациональному использованию земельных участков.

Следует обратить внимание, что наличие проекта межевания территории, предусматривающего перераспределение спорных земельных участков, само по себе не может выступать единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие условий, предусмотренных подпунктом 2 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ.

Кроме того, исходя из положений действующего законодательства РФ (в т.ч.  ст. 43, 46 ГрК РФ) при утверждении проекта межевания территории в целях перераспределения земель публичной собственности и земельного участка, находящегося в частной собственности, а также при заключении соглашения о перераспределении земельных участков, наличие оснований, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ, является необходимым.

Совершение вышеуказанных действий (утверждение проекта межевания территории, заключение соглашения о перераспределении земельных участок) в отсутствие на то правовых оснований приводит к возможности хозяйствующему субъекту приобрести в собственность земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, без проведения конкурентной борьбы, что может содержать признаки нарушения статьи 15 или статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Примеры:

а) Так, Пензенским УФАС России во 2-3 кварталах 2022 года было рассмотрено дело (№ 058/01/16-325/2022) по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции в отношении хозяйствующего субъекта и органов местного самоуправления.

При рассмотрении дела установлено, что по заявлению хозяйствующего субъекта Администрацией сельсовета в отсутствие правовых оснований утвержден проект межевания территории земельного участка (далее – Проект межевания), согласно которому площадь принадлежащего данному субъекту участка увеличивалась в 2 раза, при этом данное увеличение площади обусловлено необходимостью его использования для осуществления предпринимательской деятельности.

Необоснованно утвержденный Проект межевания послужил основанием для обращения заинтересованного лица в Администрацию района с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

Между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом в нарушение требований Земельного кодекса РФ в отсутствие на то правовых оснований было заключено соглашение о перераспределении земельных участков, на основании которого хозяйствующим субъектом в собственность получен земельный участок без проведения конкурентных процедур.

В результате совершения в нарушение требований действующего законодательства действий по перераспределению земельных участков иные хозяйствующие субъекты, были лишены возможности принять участие в конкурентной борьбе за право доступа к земельному ресурсу, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В период рассмотрения дела Администрацией сельсовета постановление об утверждении Проекта межевания отменено.

 Земельный участок хозяйствующим субъектом возвращен.

За вышеуказанные нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции предусмотрена административная ответственность в соответствии со статье 14.32 КоАП РФ.

б) В 2022 году органу местного самоуправления выдано 2 предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по утверждению проекта межевания территории в нарушение требований действующего законодательства РФ, что создает необоснованные преимущества хозяйствующему субъекту в приобретении в собственность земельного участка, находящегося в публичной собственности без торгов, и приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

3. нарушениями при проведении торгов, проводимых в порядке статей 39.11, 39.12 Земельного кодекса РФ, устанавливаемыми Пензенским УФАС России при рассмотрении жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, являются:

- необоснованный отказ в проведении аукциона.

-  нарушение сроков отказа от проведения аукциона.

Согласно пункту 24 статьи 39.11 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в проведении аукциона в случае выявления обстоятельств, предусмотренных пунктом 8 данной статьи. Извещение об отказе в проведении аукциона размещается на официальном сайте организатором аукциона в течение трех дней со дня принятия данного решения. Организатор аукциона в течение трех дней со дня принятия решения об отказе в проведении аукциона обязан известить участников аукциона об отказе в проведении аукциона и возвратить его участникам внесенные задатки.

Следует отметить, что пунктом 8 статьи 39.11 ЗК РФ определен закрытый перечень случаев, при которых земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона.

Принятие решения об отказе в проведении аукциона в отсутствие обстоятельств, изложенных в пункте 8 статьи 39.11 ЗК РФ, приводит к нарушению пункта 24 статьи 39.11 ЗК РФ.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 статьи 448 ГК РФ если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, опубликовавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а от проведения конкурса - не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса.

- указание в протоколе о результатах Аукциона предмета торгов, противоречащего определенному извещением.

Согласно пункту 15 статьи 39.12 ЗК РФ результаты аукциона оформляются протоколом, который составляет организатор аукциона. Протокол о результатах аукциона составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю аукциона, а второй остается у организатора аукциона. В протоколе указывается, в том числе:

- предмет аукциона (п.2);

Допущенные противоречия предмета аукциона в протоколе о результатах торгов и извещении приводят к нарушению подпункта 2 пункта 15 статьи 39.12 Земельного кодекса РФ.

За нарушения при организации и проведении торгов, в том числе проводимых в соответствии с Земельным кодексом РФ, установлена административная ответственность в соответствии со статьей 7.32.4 КоАП РФ.